◇周弘/自述 

　　《里斯本战略》与《福利国家向何处去》（二）

　　1999 年，我在巴黎的一次智库会上见到了“社会欧洲”的倡导者，曾经担任过法国社会党财政部长和欧盟委员会主席的雅克·德洛尔（Jacques Delors）。在他的任内，欧洲共同体出现了飞跃性的发展，他不仅倡导“社会欧洲”，提出“经济和谐计划”，还勾画了后来的欧元区和欧洲联盟的蓝图。我对这位有能力将思想力和政治力融为一体的欧洲政治家格外敬重。他现在虽然已经年逾九十，但仍然是主张欧洲联合的欧洲社会党人的“定海神针”。从他身上可以感觉到，社会欧洲的建设者们是用怎样的想象力构建层次复杂而又反映了欧洲市场和政治现实状况的社会政策模式。简单地说，这个模式在跨国的层面上回应市场发展的需要，在成员国的层面上保障社会稳定的需要。这个模式依赖传统的福利国家对非流动人口实施保护；在福利国家之间架设交流和互补的渠道，解决流动人口的社会需要；通过欧盟层面的政策，鼓励创造就业和人口流动，同时通过欧盟层面的社会立法和监督机制，对成员国的行为进行指导和监督。换句话说，就是用不同的机制侧重解决不同的问题，形成多层次和多元化叠加的治理体制。在欧洲联盟层面上，社会政策的口号是“以公平促进自由”，实际上是以市场发展带动社会发展，用社会政策补充市场不足；在欧洲联盟成员国层面上，则保留各个民族福利国家自己的基本原则和体制。这种巧妙的平衡是一定会随着时间的推移而被打破的。欧债危机之后，欧洲出现了各种社会危机，时代呼吁新一代的政治高手来创造适应新形势的新的平衡机制。否则，欧盟危矣。

　　我还惊叹于欧盟建设者们对于软实力的运用。在欧盟，有许多被称为“软法律”的规则和条例，所谓的“社会标准化”就是一例。在欧盟，标准化被应用于多种管理领域，特别是社会政策领域。一个多元的利益群体需要进行决策，但是又没有政治授权，缺乏约束那些多元独立群体的立法和行政力量，缺少征税和进行转移支付的工具，没有强迫这些群体遵守硬性规则的任何其他有效手段，在这种情况下，欧盟采取措施，让这些群体聚在一起，提出一个或几个共同目标，根据这些目标制定一些标准，让各国遵照实行。这种目标和标准在有共同利益和共同追求的群体中间可以起到“软性规则”和“软性约束”的作用，规则认同者们首先是在观念上，进而在行动上，朝着共同目标努力，达到彼此趋同的效果。

　　这就是欧盟治理的一支神来之笔。这种标准化工具曾经成功地应用于欧元区的建立。欧元的建设者们为申请加入欧元区的国家设立了一些“标记”性的规范和准则，例如年度财政赤字不超过国内生产总值的3%，通货膨胀率不超过三个最低国家平均数的1.5%，公共债务不超过国内生产总值的60%，汇率保持两年稳定，利率不高于三个最佳国家平均数的2%，等等。申请加入欧元区的国家需要自觉地通过调动各自的资源和力量，分头努力去达到这些标准。这些标准实际上对成员国产生了软性约束力。但是，这种机制的运行仰赖于目标的一致和观念的认同，依赖于各民族国家的自律，而欧元区后来出现的债务危机问题，实际上就是因为认同出现了裂痕，有些国家没有自律，甚至试图作弊。所以，拥有主权的成员国在多大程度上自觉地遵守欧盟的规则和标准，是欧盟能否成功的一个关键，也是欧盟的软实力能发挥多大作用的一个标示。

　　为了使欧盟成员国在社会政策方面能够趋同，我的欧洲朋友，如玛利亚等人，设计出了“开放性协商方式”机制（Open-Method-of-Coordination，简称“OMC”），以区别于相对比较硬性的“共同体方法”和“政府间方法”。所谓“开放性协商方式”，就是让所有的成员国都提出自己的议题和意见，把争端摆到桌面上来进行公开的辩论，这样就保证了重要的议题没有遗漏。在“开放性”的基础上，通过协商和讨价还价，设立社会标准。所以“OMC”是一个代表成员国意志、共识和相互达成妥协的过程，通过这个过程，成员国亲自参与设立标准，使欧盟的标准成为成员国自己的标准。例如，关于贫困问题的社会标准化工程就包含了两个内容，一是确定贫困的指标，二是统一贫困的统计标准，后者被实践证明大大有利于欧盟确立消除贫困的指标，同时由于统一了统计标准，国与国之间的差别就更加明显，成员国之间相互学习的动力被激励了起来。欧盟委员会则积极地进行统计，及时地通报信息，在就业、收入分配和社会排斥、工作时间、社会保护及社会基础设施、教育和继续教育、工作环境和职业健康以及工人参与等领域里实行信息互换和标准趋同规划，反复地组织经验交流和相互学习。

　　我关心这些细节，不仅仅是为了更好地理解欧盟，也是为了更好地理解福利国家和社会保障领域里一些带有根本性的问题。例如，欧盟实行了社会标准化之后，是否能够通过技术手段介入对社会保障需求的认定。欧盟自己的研究认为，更高的公共财政转移会带来更多的就业，如果想达到将一个国家的贫困率从欧盟的平均值18%降低到12%的目标，成员国必须各自提高公共转移支付的力度；如果法国还需要增加0.6% GDP的公共财政转移，那么英国就可能需要增加相当于2% GDP的公共财政转移。这就是共同目标和分头落实的意思了。在这种程序的规范下，传统的社会需求认定方式发生了变化，一些新的指标，例如技术培训和社会融入等进入了社会需求概念，社会风险也得到了重新界定。欧盟试图用这种技术手段和民主程序进行政治领导。除了社会需求的认定，社会标准化还一定程度上改变了社会行为者。例如欧盟根据社会标准化得出了“英国和葡萄牙社会转移支付占GDP比例偏低”的结论，对这两个国家的社会政策产生了一定的舆论压力，对其他的成员国也有一种警示或激励的作用。再如欧盟委员会提议，由欧洲联盟制定在2010年为至少90%的3岁以上学龄前儿童提供托儿服务的社会目标，这种社会标准化的动议也在各成员国中引起了新一轮的社会基础设施建设。从欧盟社会政策的建设中，我看到了福利国家的历史局限性，看到了作为复杂利益结合体的福利国家是如何一步步成为包容各种利益和诉求的机器，看到了各主流政治派别和社会力量怎样向这部权力机器中添加符合自己利益的条款，也能在这部机器中找到自己不喜欢的东西。当然，欧盟后来的发展证明，软实力毕竟是软的。缺乏硬性机制的约束，各种利益很容易发生离散，特别是在欧盟这样民族众多、文化多元的体制内，认同很容易转移到具有更深厚传统的民族国家层面。

　　那个时候，由于中国改革进程已经进入了社会领域，所以，越来越多的部门要求我提供有关国外社会福利和保障方面的知识。考虑到国家的需要，我在较短的时间内为国家民政系统主编了一本《国外社会福利制度》。该书出版了十几年后，有位朋友从江苏太仓市一个乡村图书馆发来了一张照片。仔细一看，果然是我当年主编的书，只是明显是再版的。著作能入村，也是作者一大快事。

　　类似以上的研究经历，星星点点，集腋成裘。2006年，我利用“五一劳动节”长假，将这些研究所得的部分文字汇集成册，又增加了一些内容，形成一本著作，命名为《福利国家向何处去》。《福利国家向何处去》开始是以论文的形式在《中国社会科学》上发表的，有大约3万字，有些反响，因此我想进一步扩展成书。成书以后的内容包括了我对于复合结构的国家社会职能的认识，对欧洲社会保障制度历史变迁的理解，还就一些相关理论进行了讨论，分析了产业转型和经济全球化对传统福利国家的冲击，并讨论了欧洲国家福利改革的政治问题，以及欧洲一体化进程中社会政策的整合方式，最后还尝试探讨了全球化进程对福利国家的未来可能产生的影响。

　　　（本文摘自社会科学文献出版社“大家雅事”丛书之一《周弘：在“茶”与“咖啡”之间》，有删减）