粮食安全在全球安全体系中居于重要地位，既是国家治理的优先议题，也是联合国从“千年发展目标”（2000—2015）到“可持续发展目标”（2015—2030）的核心关切。联合国2021年7月发布的《2021年世界粮食安全和营养状况》显示，当前，全球粮食安全治理仍面临经济衰退、极端天气频发、战争和冲突不断、新冠肺炎疫情持续蔓延等诸多因素的困扰，粮食供应、获取、有效利用和稳定性四个维度的安全隐患尚未消除，粮食安全形势将更加严峻，到2030年实现“零饥饿”发展目标的难度有所增加。因此，全球粮食安全治理正处于紧要时刻，需要国家和非国家行为体通力合作，实现粮食体系转型，构建更具韧性、更加包容、可持续的粮食体系。

　　以联合国粮农机构为中心的国际粮食安全治理

　　粮食安全是联合国成立之初就重点关注的治理议题。在众多国际问题中，粮食安全也是唯一一个由联合国专门设立三个机构加以解决的全球性问题，彰显了该议题之于联合国全球治理的重要性。从全球层面来看，以联合国粮农组织、世界粮食计划署和国际农发基金为中心的治理模式构成了粮食安全治理的全球机制。

　　首先，粮农机构的单维度治理。单维度治理强调粮农三机构依托各自的发展模式和治理侧重，积极参与全球粮农事务。其中联合国粮农组织的职能较为广泛，既要搜集全球粮农信息，促进成员国信息交流，也要向发展中国家提供农业技术援助和农业政策支持，还要协商应对国际粮农重大问题；世界粮食计划署重在以粮食援助为手段，向受灾害或冲突影响的地区和国家提供人道主义救援；国际农发基金主要通过筹集资金帮助发展中国家改善粮食生产现状。

　　其次，粮农机构的合作治理。合作治理注重发挥三大粮农机构的功能优势，增进综合发展机制（联合国粮农组织）、粮食援助机制（世界粮食计划署）、资金保障机制（国际农发基金）间的互动和协商，加速倡议实施和项目落地，从而提高粮食安全治理的综合绩效。在联合国可持续发展框架下，三大粮农机构于2018年签署了为期五年的《谅解备忘录》，携手推动可持续发展目标在粮农领域的落实。此外，三大机构还建立了协调磋商机制——非正式联席会议，探讨并解决全球或地区的重大粮农问题。如2020年召开的第四次非正式联席会议就如何应对新冠肺炎疫情对粮食体系的冲击制定了联合解决方案。

　　再次，粮农机构的跨层治理。跨层治理是以粮食安全的议题联系为基础而构建的治理模式。粮食安全治理是一项系统性工程，它不仅是粮农领域的治理，还涉及环境、卫生、生物、交通、水资源等安全领域。这主要是因为各安全议题处于“同一安全体”之中，彼此之间相互联系，任何一个领域的不安全都有可能产生连带效应，诱发另一场安全危机。这从洪涝、干旱等极端天气的爆发、新冠肺炎疫情持续扩散、交通运输线受阻等对粮食体系的冲击便可管窥。因此，三大粮农机构也注重和世界卫生组织、联合国环境署、联合国艾滋病规划署等国际组织开展联合治理，构建粮食安全网络，以期从安全议题的源头消除威胁粮食体系的不稳定因素。

　　以区域组织为载体的粮食安全治理

　　粮食安全是区域合作的重要领域，也是实现区域一体化的基本保障。首先，从粮食贸易来看，良好的粮食贸易环境是区域经济平稳健康发展的必要条件，但出于维护本国利益的现实考量，国家往往会干预市场发展，如提高农业出口补贴以获取粮食价格优势等，极易导致区域内的恶性竞争。因此，需要在区域机制下，就粮食贸易达成共识，从而确保区域内粮食价值链和供应链的完整。其次，从粮食安全预防来看，每当危机爆发，粮食安全都是优先防控领域。但在“粮食民族主义”的影响下，为保障本国粮食安全，多数国家会基于感性而非理性的认知，制定粮食政策，这会在区域内产生政策跟随，致使地区内部出现粮食恐慌。这从新冠肺炎疫情暴发初期部分产粮国不顾全球粮食增产的现实状况，盲目实施紧缩型粮食政策而造成粮食供应紧张便可管窥。区域组织以粮食安全为优先合作领域，有利于实现区域内的粮食信息对称，为危机时期的区域合作提供保障。再次，从粮食话语来看，区域机制框架下的粮食安全治理能够产生规模效应，有利于增强地区国家在全球粮食体系中的话语权，这对于广大发展中国家尤为重要。最后，从粮食生产的互补性来看，每个国家都有自身的农业优势，以区域组织为载体，有助于推动地区国家间的资源互换，从而实现集体粮食安全。

　　当前，欧盟、东盟、非盟等地区组织都将粮食安全作为地区合作治理的优先议题。其中，欧盟实施的《农场到餐桌战略》旨在保障粮食质量安全，建立健康、环保的粮食体系；东盟制定的《东盟一体化粮食安全框架》和《东盟地区粮食安全战略行动计划》构成了东盟粮食安全治理的根本遵循，在2015年建立的东盟经济共同体也长期致力于保障地区粮食安全，推动区域粮食贸易，积极构建东盟粮食体系一体化；非盟制定的《非洲农业综合发展计划》将实现农业现代化和保障粮食安全作为重要内容，并在《2063年议程》框架下，努力实现区域国家到2063年完全消除饥饿和粮食短缺的发展目标。此外，区域组织还和国际组织开展合作，帮助第三方国家提升粮食安全感或借助国际力量增强地区治理能力。例如，从2016年到2020年，欧盟和联合国粮农组织在亚非拉等地共开展了110项国别项目，为发展中国家提供粮食生产所需的基金和技术；非盟通过和联合国粮农组织合作，提高自身的农业机械化水平和农业生产效率。

　　值得注意的是，由于区域各国的农业生产水平、农业发展政策、粮食供给能力各不相同，若要真正实现共同粮食安全，还需增强政治互信，创新合作模式，以期推动区域倡议转化为实践成果。

　　全球粮食安全治理的“中国模式”

　　中国农业与世界农业紧密相连，农业既是中国连接亚洲、欧洲、非洲和南北美洲等多个经济圈的桥梁，也是中国积极参与全球粮食安全治理、贡献中国智慧的领域之一，还是中国与其他国家开展双多边合作的重要议题。作为全球粮食安全治理的重要参与者和引领者，中国始终以负责任大国的身份向很多国家提供资金、技术、人力等各方面援助，并以平等的姿态分享粮农治理经验。

　　从外部治理来看，在全球层面，中国和联合国粮农组织、世界粮食计划署、国际农发基金都建立了南南合作伙伴关系，中国的粮食安全治理经验将通过国际机制惠及更多国家。在区域层面，粮食安全是中非合作论坛、中阿合作论坛、中拉合作论坛、澜沧江—湄公河合作以及中国东盟“10+1”等机制下的优先发展领域，表明中国与地区国家在保障粮食安全方面达成了合作共识。在这些机制中，以中国“1”为一方，地区国家“多”为另一方，在“1”与“多”的互动中构建开放、包容、普惠的区域粮食安全体系。

　　当前，全球粮食体系正处于转型的重要时期，国际机制和区域机制宜发挥各自的功能优势，弥补粮食安全治理短板，增强粮食体系的韧性和弹性。中国作为全球最大的发展中国家，应在“一带一路”框架下，根据不同国家和地区的发展需求，采取相应的粮食安全保障举措，将资金、技术等硬实力和经验、知识等软实力结合起来，以期将丝绸之路打造成一条“丰收之路”“无饥饿之路”，进而构建中国与世界的粮食共同体。

　　（作者单位：上海政法学院政府管理学院、中国浦东干部学院）