党的二十大报告指出，“实施积极应对人口老龄化国家战略，发展养老事业和养老产业，优化孤寡老人服务，推动实现全体老年人享有基本养老服务”。其中，保障失能老人基本照护服务需求，是养老事业发展的重中之重。全国老龄委预测，至2030年和2050年，我国失能老年人数将分别达到6168万和 9750万；从2020年到2050年，轻度、中度和重度失能老年人的增长率分别为108%、104%和120%，届时老年人的平均失能时期高达11.45 年。对此，需要构建包括保险、救助、福利等层次在内的老年基本照护体系，回应日益扩大的照护需求，用心用情用力解决老年群体急难愁盼的关键问题。

　　目前长期护理保险仍处于试点推广阶段，不能完全回应失能老年人的基本照护服务需求。护理服务补贴制度为经济困难失能老年人提供了兜底服务保障，截至2021年底，全国享受护理补贴的老年人为90.3万人、享受养老服务补贴的老年人为573.6万人。但补贴对象主要是经济困难的失能老年人，覆盖范围较窄，受惠老年人仅占60岁以上人口的2.48%。护理服务补贴政策缺乏自动升级机制，不能完全适应相对贫困治理的时代要求。随着中国全面进入小康社会，贫困治理已经转向相对贫困，老年相对贫困具有复杂性、多维性和长期性。如果护理服务补贴制度不能精准识别新增的困难老年人，就无法做到应补尽补，从而损害制度的广泛公平。对于低收入边缘老年群体，即使困境相似，仍不能享受养老服务补贴，即存在制度上的“悬崖效应”，削弱了制度的兜底保障功能。

　　党的二十大报告强调，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。多层次老年照护体系作为失能老年人服务需求的基本保障，必须在高质量发展理念下实现制度体系的升级和优化。

　　首先，促进护理服务补贴制度的转型与升级，以提升照护服务体系的兜底效能和适度普惠性。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出，“完善经济困难高龄失能老年人补贴制度”。所以，应根据高质量发展的时代要求和中央完善老年照护体系的精神，推动老年护理服务补贴制度的高质量发展。

　　扩大补贴范围，提高普惠水平。为了实现应保尽保，各地应根据经济发展水平，在现有补贴对象基础上，逐步扩大覆盖范围；一是适当降低经济困难高龄老年人的年龄下限，因为他们失能风险更高；二是涵盖低保人群中的“准失能老年人”和低保边缘大病老年人，以缓解政策的“悬崖效应”；三是涵盖子女有残疾或患有重大疾病的老年人，他们身心压力巨大，需要临时救助；四是涵盖80岁以上独居老年人、失独老年人，他们即使没有失能，生活自理能力也比较脆弱；五是涵盖80岁以上有特殊贡献的老年人，如退役军人。前三类补贴属于救助性，后两类为福利性补贴，两者理念不同，可以叠加申请。

　　统一失能等级认定标准。全国各地关于失能的称谓不尽相同，如福建省将失能老年人划分为“全自理”“半失能”和“完全失能”。多数地方将失能老年人分为“轻度”“中度”和“重度”，但失能等级评定标准不统一、不规范，造成应保未保，应该享受待遇的失能老年人被排除在制度之外。从短期来看，失能标准评定与长期护理保险应保持统一；从长远来看，应根据实际制定全国统一的失能等级认定标准，以保证失能老年人待遇享受的公平性。

　　补贴标准制定需要顶层设计。目前政策文件规定，各地可根据当地经济发展水平、物价变动情况和财力状况扩大补贴范围、提高补贴标准。但各地标准制定不够科学规范，缺乏自动调整机制，因此需要国家层面进行顶层设计，提出最低标准以及调整参数，应考虑照护成本上升因素，增强制度自动调整能力。补贴标准可以按照社会救助性和社会福利性补贴进行划分，救助性服务补贴要实现兜底保障的功能，是生存权的体现，标准应更高。

　　其次，研究护理服务补贴制度与长期护理保险的衔接机制，健全多层次基本老年照护体系。长期护理保险是应对老年失能风险的基本保险制度，从2016年开始试点，目前覆盖城市49个、1.45亿人，有效缓解了失能半失能老年人的护理压力。根据国家部署，“十四五”期间将形成具有中国特色的长期护理保险制度框架。随着长护险的逐步推广实施，必须提前做好基本制度间的衔接工作。

　　首要的是厘清制度功能定位和责任边界。长期护理保险遵循社会保险机制，针对参保者进行待遇给付；老年人补贴制度遵循社会救助和社会福利机制，具有兜底保障和社会福利功能。二者所属部门不同，保障对象相互独立；二者给付条件和给付内容有所不同，但同时二者存在交叉。

　　在保证制度完整性的前提下，厘清制度间待遇的梯度关系，列出护理服务补贴制度的支付清单，可避免与长护险间产生遗漏、重叠和摩擦的情况。比如，特困老年人同时满足两个制度待遇给付条件，不能叠加待遇。因为护理服务补贴制度是针对失能的兜底保障，如果失能照护得到长护险的基本给付，就不能叠加享受。但是为了参保者待遇不降低，应给予参保者选择权。对于福利性养老服务补贴，由补贴服务制度提供，老年人根据基本服务项目清单按需选择，以此提高供需适配性。

　　再次，加强制度间的整合与协同治理，增强基本照护服务的资金保障。老年人通常面临贫困、疾病、失能风险，分别由多层次养老金保障体系、医疗保障体系、照护体系提供风险分担机制。体系间的责任边界应保持清晰，同时还应加强制度间的衔接、整合和协同治理。但是，目前部分制度功能定位尚未厘清，制度间衔接不畅，缺乏系统性设计，降低了老年保障领域资源配置效率。比如，在基本养老金调增中，有一个高龄倾斜调增，价值取向是弥补高龄群体较高的医疗、护理支出。如果医疗、照护的保障体系完善，基本养老金调增中的高龄倾斜部分财政支出，可以用于支持补贴服务制度的升级，以保障因扩大补贴范围或提高补贴标准的资金需求。例如，2022年江西省调增养老金为50多亿元，其中高龄倾斜部分占10%左右，大约5亿元。按照目前补贴对象8.6万计算，平均每人每年的服务补贴将增加6000元左右，其边际贡献远大于高龄倾斜养老金调增部分。如果调整财政支出结构、增加护理服务补贴支出，不仅能提高财政资金的使用效率和价值，还有利于缓解养老金调增压力。

　　此外，建议免征城乡老年居民医疗保险费，以增强老年人购买或交换养老服务的能力。老年居民缴纳的医疗保险费大约是基础养老金的1/4，而退休职工不仅不需要缴纳医疗保险费，其养老金也是居民养老金的20倍左右。

　　最后，加强服务补贴制度与家庭照护支持政策的协同，促进正式照护与非正式照护间的有机结合。据研究，长期护理保险对代际经济支持有挤出效应，但有利于增加子代的照料时间和精神慰藉。可见，如果老年人养老资源丰富，他们就能换取更多的家庭照料。这不仅有利于强化家庭照护功能、促进代际和谐，还能降低老年人失能风险，从而减少护理补贴支出。

　　对此，必须倡导自我养老理念，支持个人养老资产配置，以应对长寿风险。这包括提高居民基础性养老金，鼓励居民参加职保、提高缴费档次，支持金融机构推出实惠的养老理财产品，免征城乡老年居民医疗保险费。同时，健全家庭照顾者支持政策，增强家庭照护能力。这需要鼓励企业为有失能老年人照护需求的员工提供弹性上班工时、带薪照护等措施，支持多代同居，增加子女失能照护成本的个税扣除，聚焦老年人短期照料、喘息服务等刚性服务需求，发展社区嵌入式养老服务等。

　　（本文系江西省社科规划项目“获得感视域下江西居家养老服务质量评价及其对策研究”（19GL114）阶段性成果）

　　（作者单位：江西财经大学财税与公共管理学院）