中小银行主要以城市商业银行和农村金融机构为主体，在我国金融体系中处于重要基础性地位，是发展普惠金融、服务中小民营企业的重要力量。自2008年金融危机以来，中小银行资产规模总体保持高速增长趋势，但是资产高速扩张的背后伴随着表内和表外风险暴露的增加。近年以来，国务院金融委连续部署中小银行工作，对中小银行风险予以高度关注。
2020年是打好“防范化解重大风险”“精准脱贫”“污染防治”三大攻坚战关键之年。党的十九届五中全会明确提出，“健全金融风险预防、预警、处置、问责制度体系”。中小银行是我国金融体系的重要组成部分，同时也是当前银行体系薄弱环节，深化中小银行风险防范和化解具有重要的现实意义。
中小银行风险现状
近年来，伴随着我国经济社会的不断发展，银行尤其是中小银行资产规模也显著上升。中小银行资产高速扩张的背后伴随着表内和表外风险暴露的增加。不良贷款率和拨备覆盖率指标是反映银行表内风险暴露的常用指标，2009—2019年，中小银行平均不良贷款率显著高于大型商业银行和股份制商业银行，且拨备覆盖率显著偏低。特别是农村商业银行风险暴露问题十分严峻，2018年第二季度以来，其不良贷款率一直在4%左右，是大型商业银行和股份制商业银行的2—3倍，而拨备覆盖率仅为这两类银行的50%—70%。城市商业银行不良贷款率也在2019年第二季度达到了2.48%的最高水平。从反映影子银行活动参与的表外理财业务来看，城市商业银行和农村金融机构理财产品资金余额显著高于大型商业银行和股份制商业银行，这意味着中小银行表外理财业务规模在近些年以更快的速度扩张，表外风险迅速上升。
综合来看，中小银行较高的系统性风险水平，反映了其在风险管理中的不足及在应对监管、政策等外部环境变化中的脆弱性。
中小银行风险成因
中小银行风险的成因既有宏观经济因素，又有银行治理因素。经济增速放缓、经济结构变迁、利率市场化和监管改革是中小银行风险形成的宏观背景，也是其他非中小银行面临的共同的宏观环境。对中小银行风险成因的分析和风险化解路径的政策讨论对于防范化解金融体系风险、维护金融稳定具有重要意义。
第一，银行风险外部性与道德风险是中小银行风险的直接原因。银行是社会资金融通的节点，其风险承担与暴露具有强外部性，即风险承担的收益属于银行股东或管理层，而其风险暴露产生的成本可能由存款人承担。当监管不足和公司治理缺失时，这种强外部性会导致银行控制人滋生道德风险，采取风险冒进策略，最终引致风险暴露的增加。一方面，中小银行通过理财、同业、金融市场等模式，突破业务领域和经营区域限制，进一步放大了其网络效应。特别是近些年中小银行网络中心度的显著提升，使得风险外部性可以更快的速度传递给其他经济主体。另一方面，由于中小银行自身治理的不足和监管不到位，部分中小银行在股东和管理层的控制下，出现严重道德风险问题，导致规模的过度扩张和风险暴露的增加。
第二，银行杠杆“顺周期”与隐性担保使得中小银行负债端更加脆弱。银行杠杆“顺周期”调整是商业银行风险暴露增加的另一原因，这一特征在中小银行中尤为明显。当银行资产负债表规模增加时，其更偏向于进行积极的资产负债调整，增加自身杠杆水平，导致银行负债端变得更加脆弱。研究发现，隐性担保的存在会降低银行通过低杠杆传递自身风险承担意愿的动机，进一步放大了银行杠杆的“顺周期”性。相比于大型商业银行和股份制银行，我国中小银行多在城市信用社以及农村信用社的基础上发展起来，是地方经济发展的重要力量。长期以来中小银行处于地方政府隐性担保之下，“顺周期”特征充分显现。此外，由于中小银行隐性担保的“特许权价值”较低，银行为了持续获得“特许权价值”而降低自身风险的动机并不强烈，这进一步催生了中小银行风险的累积。
第三，利率市场化与风险转移效应导致中小银行资产端配置过高风险资产。当银行利差过低时，银行与存款者之间的道德风险将被进一步激化，银行通过承担更高风险并将投资风险转嫁给存款人的投机更加强烈，即“风险转移效应”可能会导致银行风险承担上升。随着我国宏观经济增速放缓，实体经济投资回报率持续下行，信贷资源向基建、地产、地方政府及国企倾斜，中小企业和中小银行比较优势逐渐削弱。相比于大型商业银行和股份制银行，中小银行负债端资金成本更高，在给定资产端收益的情况下，利差进一步降低。此外，随着利率市场化进程的逐步推进，在经济下行压力加大的背景下，银行资产端收益率下行幅度更大，而负债端成本下行幅度有限。受区域受限、网点较少等影响，中小银行面临更大的利差压力，因此，其通过资产端配置更高风险资产以缓解利差压力的动机更加强烈，风险暴露随之增加。
改善中小银行经营环境
中小银行风险问题处理分为化解和防范两个层次。风险化解偏短期事件应对，核心在于选择合适的风险暴露方式和处置措施，避免微观风险演变为宏观系统性风险。而风险防范偏中长期制度设计，核心是改善中小银行经营环境，降低风险事件发生概率。
首先，防范中小银行风险治标在于规范公司治理，治本在于推进经济金融体系转型升级。公司治理不规范是中小银行风险形成的直接诱因，因此，规范公司治理、落实股东责任、补充夯实资本，是防范中小银行风险的重要举措。中小银行风险防范核心在于继续优化监管环境和经济结构，缓解中小银行经营的制度困境。
第一，继续推进存款保险制度，坚决打破隐性担保和无限存保预期，增加银行风险承担的市场监督和约束。第二，继续推进利率市场化，同时要增强监管约束和资本要求，避免息差下行压力导致部分银行选择过度风险承担。第三，推动中小银行兼并重组，增强中小银行资本实力和规模效应，强化科技和人才水平，为提升中小银行经营质量提供现实条件。第四，银行依托实体，中小银行困境缓解与经济转型升级互为镜像。只有提升居民在收入分配中占比，提升消费和服务在经济中占比，不断激发中小企业的经营活力，中小银行服务于中小企业的比较优势才能显现。显然，这一转型将是渐进缓慢的，需要财税政策、金融结构、产业准入等多方面制度改革合力推进。
其次，风险暴露是化解风险的前提，清晰的不良认定和责任归属是核心。银行风险化解最终落脚于资本补充和主体责任分担（责任主体主要包括股东、管理层、次级资本持有人、债权人、存款人和纳税人等）。风险暴露和清晰的不良认定是风险化解的前提，只有厘清问题本身及其来源，才可能形成合理主体责任分担和风险化解方案。
最后，合理把握风险暴露范围和节奏，做好预期引导，维护市场和流动性稳定，避免风险事件过度传染。银行风险事件具有较大的潜在传染性，一方面，风险暴露要果敢迅速，对利益相关者应披露尽披露，坚决打破超过存保范围的刚兑预期，为防范未来风险提供警示。另一方面，监管需要考虑经济金融环境和市场情绪，要做好预期引导，避免市场情绪过度恐慌。必要时，央行需要承担最后贷款人职责，投放流动性避免出现流动性危机。
（作者单位：华东师范大学经济与管理学部；广发证券发展研究中心）
