县制是中国地方行政的基础构成，也是中国政治文明的重要内容。受限于传世记载之简略，我们对中国古代县制的发展易形成由简而繁、由粗而精、由低而高的线性认知。然而，进入历史的具体情境，一个有趣的问题就会呈现：中国历代王朝对地方行政的评价中，往往“厚古薄今”，推重“汉制”。现代学者严耕望在经过系统细致的研究之后也得出相近结论。他在《中国政治制度史纲》中对“汉代地方行政制度之优点”多有阐述，并称“历代地方吏治当以两汉最为优良，此千古定论，无人否认者”，“凡此种种，皆足说明汉代地方吏治之优美所以卓绝千古，非偶然也”。今人研究与古人认知汇聚，指向同一早期时代，恐非偶然，是值得深究的学术论题。得益于不断涌现的新出简牍，切实说明汉代县制的特征成为可能。不仅如此，我们还进一步发现，汉制渊源所在的秦代县制已展现出颇为成熟完备的面貌，为以往所未知。这些对于重新定位中国古代官僚制与地方行政的初始特征及其变迁线索，颇有裨益。
曹、官两分与秦县的组织形态
过去一般认为，秦汉县制发展至汉武帝时期逐步成熟，主要标志是县廷开始设置诸曹掾史，呈现分曹治事的样貌特征。关于这一点，前辈学者如严耕望、陈梦家等人将其称为“列曹”或“诸曹”。睡虎地秦简发现后，战国至秦代的地方政府一度设置过不少“啬夫”类职官，开始受到关注。后有学人将啬夫所主机构称作“稗官”，但仍认为“在汉以前根本就没有曹”。2002年，里耶一号古井发现秦简。该简所记迁陵县在秦代隶属洞庭郡，设于秦王政二十五年（前222），处于今湖南湘西龙山县里耶镇，地理位置偏远。作为当时上千个秦县之一，迁陵不仅户数甚少，县城规模也非常有限，残存部分面积近2万平方米，是考古已知秦汉三十余座“特小型县邑城”之中最小的。由迁陵县这一如此微小的标本切入，我们却发现：秦代县级行政组织已明确呈现曹、官两分格局。县廷内设吏、户、仓、司空等列曹，县廷之外又有仓、司空、田、少内等诸官。
“曹”由令史值曹充任，无印绶，所发文书须加盖县令、丞印，体现县廷意志；“官”由啬夫及佐、史组成，有小官印，具有一定的独立性。如与现代行政组织相参照，“曹”是县廷的“组成部门”，“官”是县廷的“下属机构”。前者或可通过“期会”等出席县廷会议，参与讨论；后者大多没有这类参议权。迁陵县规模很小，但分曹却在10个左右（金布、仓曹、户曹、令曹、吏曹、尉曹、狱东曹、狱南曹、覆曹、司空曹），比唐代赤县只有6个（司功、司仓、司户、司兵、司法、司士）、诸州上县以下仅有2个（司户、司法）明显要多。与此同时，迁陵县设官也在10个左右（司空、田官、田、仓、库、畜官、少内、都乡、贰春乡、启陵乡），排除3乡，尚有7个，加上培训学子的学佴，比唐代诸州上县设有狱、市、仓三个机构以及县学也要多出不少。这些都反映了秦县行政组织的科层化程度。此外，同名曹、官在事务上并不完全对口，而是因事运作，协同处理。以仓曹与仓为例，简8-481“仓曹计录”除“禾稼计”外，尚有“畜计”“畜官牛计”“马计”“羊计”“田官计”与畜官、田官相关的统计。由此言之，秦县的机构设置形态与业务运作方式反而与现代行政组织更为相近。
支撑秦县开展运作，还需要制度与人员保障。秦律、令有很多涉及行政管理的条文，如《仓律》《金布律》《关市律》《司空律》等，对政务流程、官吏职责均有明确规定。至于吏员规模，《迁陵吏志》记迁陵县的正式在编吏员在103人左右，相较于县城及所辖人口，以及尹湾汉简《东海郡吏员簿》记西汉后期东海郡下辖县邑的吏员，规模偏大。这还不包括编制外的“员”外之吏，以及供给官府的职役、更卒群体。
由上，秦县级行政组织基本符合层级制、分工制和依法办事三项理性官僚制的特征。而《汉书·百官公卿表》《续汉书·百官志》所记主要反映西汉武帝至东汉的县制情形。后世称引的“汉制”，其实已是秦代县制变化之后的样貌了。
属吏之“掾”与历史早期的因事差遣
作为文书类吏员，令史在县级行政中发挥着重要作用。秦代令史无论在县廷“直曹”，还是外派参与县下诸官工作，仍称令史，秩级不变，也不因此掌有印绶。这在本质上呈现出因事差遣性质，可分称“廷内差遣”“廷外差遣”。秦及汉初，简牍所见“掾”是动词，为审核、核查之义。今据岳麓书院藏秦简、周家台秦简，“掾”仍为动词，作为属吏称谓及身份的“掾”尚未出现。至于《史记》所载萧何为“主吏掾”、曹参为“狱掾”的熟知记载，实际皆为司马迁以西汉中期称谓习惯以记录秦末职官。这同时也说明，武帝时出现了属吏性质的掾史之“掾”。“掾史”之“掾”遵“动词习久为名词”的官制演变规则，是动词“掾”的名词化。
武帝以来，“掾”是某一部门、某项工作负主要文书责任者，代表史类吏员的扩张。就县掾史而言，无论曹掾还是廷掾，皆属县廷内外的因事差遣，背后伸张的是县廷权力。西汉中期掾史的发展，与县下机构（“官”）地位下降存在关联。随着国家对资源掌控的逐步下降，县廷为加强管理，更多采取因事差遣属吏的方式。负责具体事项的县吏，又称“某（事）掾”，所负职事及权责归属，更为明确。县掾外派，事讫返廷，参与集议。这一变化显示出县廷组织的扩张，县的集权趋向由此加强。至孙吴初年，走马楼吴简所见乡吏更多是乡劝农掾、典田掾。当时，乡劝农掾在督劝农作之外，还要接受上级临时指派，去隐核新占民、州军吏及其父兄子弟、陂塘田亩，审实私学。从发展脉络思考，这实际反映秦汉掾史差遣特征在孙吴的延续。如吴简中的烝若，曾任期会掾，后来又担任典田掾、都典掾，前者参事县廷，后者多赴离乡。一人先后出任相关职务，显示内、外差遣的灵活。
总之，汉代“掾”的出现，本质是因事差遣的发展。掾史之“掾”，不是下属机构的固定负责人，因而无官印而使用私印。“掾”的这一重新界定，可以扩展至对武帝以降中央、地方各种“掾”最初设置的理解把握。某种意义上看，差遣这一灵活的后代任官形式在中国早期王朝已有部分设计及实施。
“乡官”本义与秦汉的基层治理能力
秦汉“乡官”对认识中国古代基层治理非常重要，然而基本含义却长期存在误解。有认为“乡官”是与乡吏有别的三老、孝悌、力田等民官。此说或受清人赵翼影响，赵氏称引又来自《后汉书》章怀太子李贤注。追溯史源，唐人李贤将啬夫、三老、孝悌、力田都视作乡官，既包括乡吏，也包括民官，是宽泛概念，故此说无法成立。唐人杜佑《通典》又记汉代“乡官”包括乡啬夫等乡吏、亭吏、里吏以及三老等民官，泛指乡里小吏，更显宽泛。然而，无论李贤抑或杜佑的说法，实际也都存在问题。
秦汉“官”既可指机构，也可指该机构的官吏。秦汉“乡官”指乡吏及所主机构，包括乡啬夫及乡佐、史，即乡级机构中有禄秩的正规公务人员。而亭吏、民官都不在乡官范畴，里吏是役不是官。由于唐代没有乡级机构，也没有乡吏，主要由里正上番于县，处理乡一级事务，故在虚乡制、且早已没有亭的唐代，将历史上乡、亭、里小吏通称“乡官”，或将乡吏、民官泛称“乡官”，也就可以理解。然而，这却不能代表秦汉“乡官”的实际情况，反而恰恰说明，汉唐之际的乡制发生较大变化，唐人已经不太熟悉秦汉之制了。
那么，我们花费些许笔墨，辨析乡官本义，用意何在？西方对秦汉基层治理能力持谨慎态度。政治学家、历史学家塞缪尔·E.芬纳在《统治史》提到“中国没有留存下来多少描述汉代政府实际运作的文献，……我们无从得知中国地方政府在现实中是如何实施治理的。首先，他们能够在多大程度上违背中央政权的指令，一项猜测显示，他们的行动模式会比较灵活”。事实上，秦汉简牍提供了“实际运作的文献”，在尚且使用木牍竹简作为书写载体的技术条件下，秦汉在县下各乡已设置由正式在编吏员组成的正式机构，实现对基层社会较为深入有效的治理。当时，秦迁陵县设置了三个乡，下辖六个里，以里、乡为单位编造户籍，载明包括姓名、爵位在内的每户家口信息，并附列依附身份及奴婢。县内不仅对垦田、田租数有确切统计，而且对国土资源有细致调查。如“贰春乡枝（枳）枸志”，对该乡经济果木的植株数量、占地面积、枝条高度、去乡距离、结果情况都有记录。迁陵县所处之地，群山耸立，峰峦起伏，今日仍是交通不便的偏远地区，但秦通过官僚组织及文书制度，对地方基层控制之深、对人员物资了解之具体，远超想象。
立足新出简牍，秦汉县制呈现以上新特征。后代王朝地方行政的分曹分职退化、乡制虚化与乡里控制的松弛，反衬出秦汉不仅是中国县制的奠基期，也是经典范式的确立形成之时。相关设计施行，不仅展现中国古代治理模式及基层权力关系的新形态，而且为重新把握早期中国地方行政的历史意义提供新可能。
（作者系国家社科基金项目“新出简牍与秦汉县制研究”负责人、中国人民大学国学院教授）
