以1996年《电信法》的通过为标志，美国开启了通信领域网络融合的相关立法进程。经过二十多年的发展，美国在该领域建立了较为完整的法律和制度体系。不仅对与网络融合有关的法律原则进行了界定，而且开展了诸多立法实践活动以期实现这些原则的具体化，并提供了一系列具有可操作性的细则规定。

　　非对称和非歧视原则：促进公平竞争

　　非对称监管是指要区别对待处于不同市场条件下的通信运营商，对在市场中处于优势地位的通信运营商进行更加严格的监管，而对处于弱势地位的运营商在法律义务上给予倾斜性的保护，从而达到在相关市场中促进公平竞争的目的。

　　考虑到本地电信运营商在本地通话服务市场的垄断地位，美国《电信法》要求本地主导运营商承担额外的互联互通义务。包括应与互联互通服务请求方进行善意谈判；向请求方提供互联互通服务；向请求方提供基于非绑定基础的网络元素非歧视性接入；当主导运营商的网络变更足以影响互联互通服务时，应该向请求方进行公告；主导运营商在技术和空间允许的情况下应该向请求方提供物理共址等。

　　但在随后的实践中，美国的部分主导运营商为了回避互联互通义务，做出了一些可能导致相关谈判失败的行为。鉴于此，美国联邦通信委员会于2003年发布了具有约束力的指令，禁止主导运营商做出以下行为：（1）要求互联互通服务请求方签订保密协议；（2）要求请求方向外界证实互联互通协议符合联邦法律的所有相关规定；（3）拒绝做出随着相关法律修改而对互联互通协议进行相应变更的承诺；（4）故意阻碍、拖延谈判和纠纷解决；（5）拒绝在谈判中指派被授权且能做出有效法律行为的谈判代表；（6）误导或强迫请求方签订互联互通协议；（7）拒绝提供与互联互通相关的技术和成本信息。上述指令有助于对主导运营商进行更加严格的监管，让有关各方在互联互通谈判中处于更为平等的地位。

　　美国还在相关立法中确立了非歧视原则。按照其要求，主导运营商应向互联互通服务请求方提供各类非歧视接入服务，并且此类非歧视接入服务质量不应低于该主导运营商提供给自己的服务；主导运营商在向自己提供服务时，在互联互通费率、条件和服务质量等方面，不能获得比向其他请求方提供相同服务时更加优惠的条件。

　　为了保护非主导运营商，使其免受歧视性对待，美国法律要求主导运营商公开所有已签订的互联互通协议。但在实践中，部分互联互通服务请求方会利用主导运营商公布的已签订互联互通协议样本，对协议所涉及的个别条款、服务类型或者网络元素等进行挑选，删除那些对己方不利的条款，保留有利条款。选择性的适用协议条款使主导运营商在谈判中处于弱势地位，违背了设立非歧视原则的初衷。因此，2004年美国联邦通信委员会提出了“全部或全无”原则以弥补漏洞。该原则是指互联互通服务请求方可以采用主导运营商已经与其他运营商签订并经各州公共事业委员会批准的互联互通协议，但协议的采用必须是整体的。

　　透明和非绑定原则：加强监管并满足市场需求

　　为了实现给信息披露制度提供立法基础、增强投资者对监管程序和市场公正性的信心、加快市场开放进度等目的，美国还确立了透明原则，规定所有的互联互通协议都应提交州公共事业委员会批准；主导运营商应同时提交一份声明，表明互联互通协议的各项条款都符合《电信法》的相关规定。州公共事业委员会必须在批准互联互通协议后10日内公开协议内容和主导运营商的声明。此外，主导运营商还应公开互联互通谈判程序。公开披露相关程序和信息，可以使监管部门以较低的监管成本来发现协议中的不当条款，有助于形成互联互通的基准条件和良好的商业惯例。

　　美国法律还确定了非绑定原则。它是指主导运营商所提供的网络元素接入服务要建立在充分分拆的基础之上。在通信行业中，非绑定网络元素是指以单个而非多个捆绑的形式被提供的设备和支持网络传输的功能。美国《电信法》将提供非绑定网络元素的接入服务作为主导运营商的额外义务之一，要求主导运营商基于成本价向互联互通服务请求方提供网络元素的非捆绑接入，同时具体列举了七类非绑定网络元素作为最低标准。

　　为了满足互联互通服务请求方的需求，解决《电信法》中有关非绑定原则的规定过于简单的问题，同时出于促进竞争的考虑，2005年至2013年间，美国联邦通信委员会以指令的形式对非绑定原则进行了进一步的延伸和细化。首先，在非绑定元素的非歧视接入问题上，美国联邦通信委员会要求主导运营商向所有请求方提供相同质量和条件的非绑定元素和接入服务，并且服务质量至少不应低于该主导运营商提供给其自身、子公司或分公司的服务。其次，在非绑定元素的使用问题上，要求主导运营商不能在非绑定元素的购买和使用方面对请求方进行限制。在合同期内请求方对其所购买的非绑定元素或网络设备功能具有排他的使用权。主导运营商应当允许请求方将其所提供的非绑定网络元素和请求方自己的网络元素结合在一起使用。在技术可行的条件下，该主导运营商应当依据请求方的要求提供必要途径来支持和实现各类网络元素的联合使用。最后，在非绑定元素的识别标准方面，美国联邦通信委员会对专利性和非专利性的网络元素做出了不同的规定。如果其认定主导运营商的某一具有专利的网络元素，是请求方提供相应通信服务的唯一选择，没有其他替代方案，那么美国联邦通信委员会可以要求该主导运营商以非绑定的形式提供该网络元素；对于非专利性的网络元素，如果美国联邦通信委员会认定缺乏该元素会阻碍请求方在下游市场提供相应的通信服务，或者将会增加请求方的运营成本，并且该元素只能从主导运营商处获取，没有其他可替代方案，那么可以要求主导运营商以非绑定的形式提供该元素。

　　在非绑定原则要求下，主导运营商必须将自己的网络设备充分分类定价，使请求方能够按照自己的实际需求去选择所需要的网络设备或功能，无须为与其所提供的通信服务无关的网络设备或功能付费。非绑定原则的实行减少了请求方的不必要支出，节约了成本，促进了通信市场的竞争，增加了社会福利。

　　未能充分推动企业进行创新

　　美国利用与通信行业有关的法律法规对非对称监管、非歧视、透明和非绑定等法律原则进行了具体化，其主要目的就是通过立法来保护互联互通服务请求方，从而打破垄断，促进竞争。但是实践活动的发展并不总是按照立法者的意愿进行的。进入21世纪以来，美国一些大型通信企业在经营上相继出现了问题，这在某种程度上与美国相关法律中部分过度倾向于保护请求方的规定有关。

　　此外，非绑定原则使互联互通服务请求方以较低的成本进入相关市场，并获得了可观的预期利润。从表面上看这促进了竞争，但实践中请求方更愿意利用规则，通过提供已有的业务获利，而不愿在技术或者服务上进行创新。2004年以后，此类企业大量走向破产，美国联邦通信委员会倾向于利用非绑定原则创造更大的潜在利差来挽救它们。从实践结果来看，目前与非绑定原则相关的立法并没有培育出有意义的市场竞争。笔者认为，为了弥补上述不足，应该更多地将非绑定原则应用于技术和业务创新。

　　（作者单位：浙江财经大学法学院）